Drept administrativ comparat

Categoria: Referat Drept

Descriere:

În această schemă organizaÅ£ională, nu a mai rămas loc "guvernului", ca sursă independentă de putere, ci doar i-a rămas rolul de conducere, rol managerial în cadrul statului, sarcină ce Å£ine de domeniul administraÅ£iei.
Principiul separaÅ£iei puterilor a câÅŸtigat acces în secolele al XVIII-lea ÅŸi al XIX-lea, în constituÅ£iile Europei. TotuÅŸi, această afirmaÅ£ie ar trebui interpretată adăugând că principiul a fost pus în practică cu diferite grade de stricteÅ£e...

DREPT ADMINISTRATIV COMPARAT

GHEORGHE OCTAVIANA

Conceptul de administraţie publică îşi are originile în interiorul statului. Aristotel a distins trei forme de exprimare a puterii. Acestea pot fi traduse, folosind o terminologie modernă ca putere legislativă, putere executivă şi putere judecătorească.

Statul absolutist, totuşi, a concentrat toate cele trei funcţii într-o singură mână, astfel că diferenţele dintre ele erau de interes pur teoretic. Diferenţierea formelor de putere statală a căpătat relevanţa practică doar odată cu apariţia iluminismului, dar împreună cu noţiunea fundamentală de egalitate şi libertate a indivizilor, a dat naştere la cerinţa ca libertatea individuală să fie garantată faţă de statul absolut atotputernic printr-o separare organizaţională a celor trei puteri. În vreme ce în statul absolutist activităţile statale ca întreg erau numite "administraţie" sau guvern, separarea organizaţională a puterilor a dus la o îngustare a conceptului de administraţie.

Administraţia, în consecinţă, a devenit componenta puterii executive, care a fost separată de puterile legislative şi judecătorească.

În această schemă organizaţională, nu a mai rămas loc "guvernului", ca sursă independentă de putere, ci doar i-a rămas rolul de conducere, rol managerial în cadrul statului, sarcină ce ţine de domeniul administraţiei.

Principiul separaţiei puterilor a câştigat acces în secolele al XVIII-lea şi al XIX-lea, în constituţiile Europei. Totuşi, această afirmaţie ar trebui interpretată adăugând că principiul a fost pus în practică cu diferite grade de stricteţe.         

Ca o consecinţă, adesea a existat o discrepanţă între funcţiile reale şi realizarea puterilor. Acest lucru a condus la evoluţia diferitelor noţiuni ale administraţiei, una materială şi una organizaţională.

Administraţia publică în mod concret constituie activitatea administrativă şi, deci, conceptul concret de administraţie se concentrează pe specificul activităţii de stat administrative. Administraţia publică în sensul organizaţional este, pe de altă parte, totalitatea organelor administrative altele decât organele legislativului, ale sistemului judecătoresc şi guvernului. În toate sistemele juridice europene este posibilă distingerea cercetării pentru unirea diferitelor forme de exprimare a puterii statelor într-o singură definiţie şi, în acest fel, dându-se un contur conceptual "administraţiei".

 Foarte evidente sunt încercările de a da o definiţie satisfăcătoare în Franţa şi Germania. În Franţa, punctul de pornire pentru conceptul material de administraţie a fost separarea puterii în trei: legislaţie, administraţie plus guvernare şi jurisdicţie. Legiferarea stabileşte regulile generale ale organizării de stat: "Legifere c' est poser les regles generales qui regissent dans la communaute nationale l”ensemble des activites, privees ou publiques".

Pe de altă parte, "administraţia" este descrisă după cum urmează: "L' administration, elle assume une gestion: administrer, c' est accomplir la serie des actes que requiert, au fiI des ~ours, la poursuite d'un certain but. L'action administrative este donct tout a la fois, continue et concrete deux traits "par lesquels elle se distingue de l'activite legislative"".

Puterea judecătorească este separată de administraţie în ,:eea ce priveşte relaţia acesteia cu dreptul: "Le juge a pur fonction d" appliquer  le droit a la solution de litiges. ... L'administration est, elle aussi, soumise au droit, mais, contrairement au juge, elle agist de son propre mouvement, en dehors de toute contestation. D'autre part, le droit constitue pour elle une limite, non un but, elle agit dans le cadre du droit, mais non pas "seulement - comme le juge pour faire respecter le droit" ".

Pentru puterea judecătorească, legătura cu dreptul este '.m scop în sine; pentru administraţie, dreptul reprezintă limitele ::-ealizării unor scopuri care ţin atât de organizarea şi executarea legii, cât şi de gestiunea afacerilor statului sau ale colectivităţi lor Iacale.

Conceptul de "administraţie", distins astfel de "Iegislaţie" şi "jurisdicţie", are un corespondent suplimentar, în forma de "gouvernement". "Gouvemement" nu este înţeles ca o sursă independentă de putere, ci în sens de autoritate situată deasupra

administraţiei în termeni politici, şi fără a fi legal separat de administraţie, determină direcţiile de acţiune ale administraţiei.· În Franţa, definiţia precisă a termenului de "administration publique" a evoluat cu referinţă specială la domeniul dreptului administrativ. Acest termen a avut şi are relevanţă în mod special în distingerea între competenţele Curţilor administrative şi ale tribunalelor de drept comun.

În secolul al XIX-lea, conceptul de "puissance publique" (autoritate publică) a fost cel mai proeminent; a existat o distincţie între "actes d'autorite", (actele de autoritate), care erau de competenţa "puissance publique" (autorităţi publice) şi "actes de gestion", care conţineau elemente ale dreptului privat.

Începând cu procesul "Blanco" (1873), în care "Tribunal des Conflicts" pentru prima dată s-a concentrat asupra criteriului de "service public" pentru a determina jurisdicţia (sfera de autoritate) a tribunalelor administrative, "Ecole du service publique" (Duguit, Jeze, Bonnard, Rolland, ş.a.) a început să câştige în influenţă către sfârşitul secolul al XIX-lea. Nu mai era agreat conceptul de "puissance publique", ci cel de "service public", care a ajuns să fie considerat ca o trăsătură determinantă a administraţiei, al cărei scop era considerabil redefinit ca fiind asigurarea realizării obiectivelor statului. Între timp, chiar şi criteriul de "service public" a ajuns să fie pus la îndoială, ceea ce a dus la o reabilitare parţială a criteriului de "puissance publique" (Hauriou, Berthelemy).

Dacă există un anumit consens în privinţa faptului că "service public" nu acoperă toate aspectele administraţiei publice, acest concept totuşi reprezintă cel mai frecvent punct de pornire în toate încercările de a realiza o definiţie satisfăcătoare.

"Service public" descrie (în ;ens material) "une activite assumee par une collectivite publique en vue de donner satisfaction a un besoin d'interet general". Interesul general sau public, ca scop al acţiunii administrative, reprezintă o legătură cu acele definiţii ale administraţiei care sunt orientate în jurul conceptului de "puissance publique".

Aşa cum Rivero a afirmat:

"L'administration apparaît donc comme l'activite par laquelle les autorites publiques pourvoient en utilisant le cas echeant les prerogatives de la puissance publique, a la satisfaction des besoins d'interet public"2s.

În vreme ce acest concept material de "administraţie" este concentrat asupra activităţilor administrative, conceptul organizaţional se referă mai degrabă la organele preocupate de sarcini administrative: "L'administration est l'ensemble des organismes qui sous l' autorite du Gouvemement, participent a l'execution des multiples taches d'interet general, qui incombent a l'Etat".

Din perspectivă germană, apropierea de Carre de ~alberg (1920) apare instructivă, cel puţin din punct de vedere istoric. El afirma, pe baza Constituţiei celei de-a treia Republici, \şi in contrast cu dreptul constituţional german: "La Constitutio'h francaise, en effet, ne definit pas la legislation mais seulement l' administration, don't elle dit que le domaine coincide avec l' execution des lois; de la se deduit alors la definition de la puissance legislative: celle-ci comprend tous les actes qui ne rentrent pas dans la fonction d'execution".

Tehnica lui Malberg defineşte în termeni pozitivi conceptul de administraţie şi apoi continuă să definească în termeni negativi, legislaţia ca tot ceea ce nu implică executarea activităţilor legislative şi judecătoreşti. Ea a fost adoptată mulţi ani în dreptul administrativ german, într-un sens exact opus.

 În acest fel, conform doctrinei standard, dezvoltată de Otto Mayer, "administraţia" este "activitatea Statului pentru realizarea obiectivelor sale în interiorul sistemului său juridic, cu excepţia puterii juridice". Folosind această teorie, Walter Jellinek a definit administraţia ca "activitatea statului sau oricărui alt purtător al puterii publice separată de puterea legislativă şi juridică".

În contrast cu definiţia negativă care mult timp a dominat şi încă mai există şi astăzi, W olff şi Bachof, profesori ai şcolii germane, au oferit încă de la 1870 o definiţie pozitivă pentru conceptul material de administraţie: "Administraţia în sens material reprezintă o serie de activităţi diverse ale agenţilor statului, însărcinaţi cu sarcini în numele statului şi al membrilor săi, ca atare. Asemenea acţiuni sunt determinate obiectiv sau in mod condiţionat, adică determinate în mod extrem sau parţial planificate şi întreprinse, organizate pe baza autonomiei puterii de decizie,m. În ciuda acestei definiţii destul de abstracte şi generale, W olff şi Bachos considerau că nu există un concept de administraţie, care poate fi folosit în orice împrejurare. Mai mult, un alt doctrinar german Forsthoff, chiar porneşte de la premiza că administraţia nu poate fi definită, ci doar descrisă.

Dar, chiar o construcţie conceptuală pur descriptivă necesita, pentru selectarea fenomenelor descriptive, o noţiune abstractă a conturului de bază a tabloului conceptual ce urmează a fi completat. În acest fel, în conceptualizarea administraţiei în sens material, în dreptul administrativ german actual, o apropiere asociată, care implică atât construirea unor schiţe naţionale abstracte, cât şi o înşiruire descriptivă a fenomenelor în detaliu, a devenit o problemă curentă.

Administraţia publică în sens organizaţional include toate instituţiile care, în cea mai mare parte, îndeplinesc activităţi administrative. Construindu-se pe aceasta, toate activităţile aparţin J.dministraţiei publice în sens formal şi sunt întreprinse de administraţie în sens organizaţional. În această măsură, imaginea în dreptul administrativ german reflectă concepţia curentă din dreptul francez.

Situaţia este diferită în Regatul Unit, pentru că acolo administraţia publică a ajuns să fie privită ca un obiect cu semnificaţie juridică mai târziu decât în ţările Europei Continentale. "Dreptul administrativ", a cărui existenţă este încă negată de A. V. Dicey în lucrarea sa principală, apărută în 1885, iar a avut o influenţă mare până în secolul XX, este încă o iisciplină relativ tânără în Regatul Unie9. Acest fapt - împreună cu trăsăturile caracteristice ale gândirii juridice engleze - se poate să fi contribuit la faptul că teoria britanică asupra dreptului ldministrativ este marcată mai curând de încercări pragmatice (iecât definiţional - doctrinare.      

În acest mod, E.C.S. Wade şi W. Brodley descriau dreptul administrativ ca "dreptul care este în legătură cu administraţia publică". Funcţia administrativă sau executivă se distinge de funcţia legislativă: "funcţiile Guvernului au fost adesea divizate în trei clase mari:

legislative, executive (sau administrative) şi juridice".

Conceptul de "guvern" include aici întreaga putere de stat, în vreme ce alteori pur şi simplu descrie puterea executivă sau guvernul într-un sens restrâns, care împreună cu partenerul sau complementar, administraţia, exercită funcţia executivă.

Rolul legislativ este, într-un sens instituţional, în principal localizat în Parlament şi este superior atât celui executiv cât şi judecătoresc. "Parlamentul, ca instituţie legislativă, este suveran şi dincolo de controlul juridic". Supremaţia Parlamentului este caracteristica dominantă a separaţiei puterilor în Anglia.

În ceea ce priveşte distincţia între funcţiile legislativă şi executivă, O. Hood Philips afirma că: "Funcţia executivă sau administrativă reprezintă activitatea generală şi detaliată a guvernului conformă cu legea, incluzând identificarea strategiilor modului în care legea poate fi făcută să faciliteze o strategie". În contrast, funcţia juridică constă din "interpretarea legii şi din aplicaţiile ei la faptele proceselor particulare".

În celelalte state membre ale Comunităţii Europene, căutarea unei înţelegeri conceptuale a administraţiei publice a condus la încercări mai mult sau mai puţin cuprinzătoare de definire. Astfel:

Belgia: Ca şi în doctrina dreptului administrativ francez, exista o distincţie între conceptul funcţional şi organizaţional de serviciu public.

Danemarca: În doctrina administrati vă daneză, se poate găsi încă o dată "definiţia negativă", potrivit căreia administraţia publică este descrisă ca acea parte a activităţilor statului care nu sunt nici legislative, nici juridice.

Grecia: de asemenea este curentă distincţia între conceptele formal şi material de administraţie

Irlanda: Administraţia centrală, autorităţile locale şi corpurile resurselor statului sunt de obicei incluse în conceptul de administraţie, în sens organizaţional, deşi trebuie de notat că aceste "corpuri", din punct de vedere funcţional, îndeplinesc nu numai sarcini executive, dar şi sarcini legislative şi juridice.

Italia: Potrivit lui G. Landi şi G. Potenza, "Manuale di Dirrito Amministrativo", funcţia executivă poate fi distinsă de funcţiile legislativă şi juridică prin limitarea sa la urmărirea unor obiective concrete. De altfel, dintr-un punct de vedere conceptual, există o distincţie între activităţile administraţiei şi administraţia publică în sens subiectiv.

Luxemburg: Ca şi în Franţa, conceptul de "serviciu (public" formează miezul definiţiei de administraţie: "administraţia publică este ansamblul de servicii publice, care, sub impulsul general al organelor puterii suverane, asigură multiple activităţi ale statului pentru realizarea binelui public".

Olanda: Conceptul de administraţie publică descrie atât totalitatea organelor administrative, cât şi funcţia administraţiei.

Funcţia administraţiei este descrisă în termeni negativi cu referire la legislaţie şi justiţie, sau în termeni pozitivi, ca "întreprinderea oficială a problemelor publice prin serviciul public".

Portugalia: M. Caetano, distinge între un concept organizaţional de administraţie publică şi conceptul de administraţie publică în sens material. Ultimul din cele două concepte este definit ca totalitatea deciziilor şi măsurilor prin care statul şi alte corpuri publice, care acţionează conform unor linii directoare determinante politic - direct sau prin sprijinul, sfatul şi coordonarea activităţilor private - asigură îndeplinirea nevoilor comunităţii pentru bunăstarea indivizilor. În acest scop, se asigură măsuri corespunzătoare la nivel naţional.

Spania.: R. Entrena, "Curso de derecho administrativo" face distincţie între conceptele subiectiv, obiectiv şi formal ale administraţiei publice. De asemenea, F. Garrido Falla, "Tratado de derecho administrativo", vol.I, în primul capitol, pornind de la înţelesul etimologic al expresiei şi utilizând mijloace comparati ve, încearcă o explicaţie detaliată a conceptului de administraţie publică; vezi de asemenea E. Garcia de Enterria.

În Franţa, Germania şi Regatul Unit al Marii Britanii dificultăţile în realizarea unui concept unic de administraţie publică au fost în mare măsură rezultatul faptului că organele administrative, care s-au maturizat ca o consecinţă a separaţiei puterilor, au exercitat nu numai funcţii executi ve în sens restrâns, dar ele au fost şi simultan active în domeniul cvasi-juridic.