Izvoarele dreptului administrativ

Categoria: Referat Drept

Descriere:

Izvoarele scrise ,în epoca contemporană ,au o determinare constituÅ£ională,ConstituÅ£ia fiind primul dintre acestea.În general se admite idea ordonării ÅŸi ierarhizării izvoarelor de drept vorbindu-se despre sistemul normativităţii juridice ,care nu trebuie confundat cu sistemul dreptului ,ierarhizarea făcându-se după forÅ£a juridica...

IZVOARELE DREPTULUI ADMINISTRATIV

       Analiza izvoarelor dreptului în teoria generală a dreptului a pus în lumină două categorii de accepţiuni ale acestei noţiuni :izvor de drept în sens material şi izvor de drept în sens formal.

       Izvoarele materiale ale dreptului ,denumite şi izvoare reale sunt concepute ca adevărate “dat”-uri ale dreptului,realităţi exterioare acestuia ,care determină acţiunea legiuitorului sau dau naştere unor reguli izvorâte din necesităţile practice.

       Izvoarele materiale reprezintă condiţiile sociale care determină adoptarea unor norme juridice.Pentru ca o regulă de conduită să devină obligatorie pentru cei cărora li se adresează ,este nevoie ca acea regulă să capete o formă juridică,prin care voinţa guvernanţilor să devină voinţă de stat ,obligatorie pentru membrii societăţii ,pentru a putea să intervină în caz de nevoie forţa de constângere a statului.Aici intervin izvoarele formale ale dreptului.Acestea reprezintă actele normative adoptate sau emise de autotităţile publice competente,acte ce contin norme juridice,reguli de conduită obligatorii,imperative.Într-o formulare succintă ,izvoarele formale reprezintă formele juridice de exprimare a voinţei guvernanţilor.[1]

       Trebuie făcută distincţie între izvorul de drept obiectiv şi izvorul de drept subiectiv.

a)Izvorul de drept obiectiv este întotdeauna actul normativ care conţine norme juridice,precum şi alte surse recunoscute ca atare.

b)Izvorul de drept subiectiv îl constituie orice act sai fapt juridic ,adică generator de drepturi şi obligaţii juridice,de exemplu,o autorizaţie de construcţie ,o diplomă de absolvire a unei forme de învăţământ ,un contract de vânzare-cumpărare,săvârşirea unei contravenţii etc.[2]

       Doctrina juridică occidentală,în baza viziunilor metodologice eliberate de dogmatismul ideologic,a împărţit izvoarele dreptului administrativ în izvoare scrise (Constituţia,legile,regulamentele,ordonanţele ,tratatele etc.)şi izvoare nescrise(cutuma,jurisprudenţa,principiile generale şi chiar doctrina).Astfel prin izvor de drept se înţeleg procedurile prin care se elaborează regulile de drept.[3]

       Autoritatea publică elaborează prima categorie de izvoare ,pe care le finalizează în norme scrise ,de unde şi denumirea lor de izvoare scrise ,al căror prototip este legea.În cea de-a doua categorie elaborarea este mai nuanţată ,unele norme elaborate spontan ,fiind concretizate în reguli cutumiare ,în vreme ce alte norme sunt elaborate de instanţele judecătoreşti,formând regulile jurisprudenţiale.Îin doctrina franceză izvoarele de drept reprezintă procedurile prin care se elaborează regulile de drept.În stabilirea regulilor de drept  tehnica juridică constă în elaborarea şi interpretarea acestor norme juridice.În cadrul tehnicii juridice distingem :tehnica legislativă şi tehnica interpretării.

Prin tehnica legislativă se stabilesc instituţiile juridice,condiţiile ,modalităţile şi ordinea elementelor lor componente ,precum si reglementarea activităţilor din cadrul Statului.Sarcina legiuitorului constă în cunoaşterea exactă a realităţilor sociale ,a principiilor juridice pentru a realize o adaptare justă între fenomenele sociale ,politice,economice etc. şi forma juridică în care reglementează aceste manifestări ale vieţii sociale.După statuarea regulii de drept începe sarcina interpretului  nevoit să rezolve problemele noi apărute in viaţa socială şi pe care legiuitorul nu le-a prevăzut.Astfel apare tehnica interpretării în care se cuprinde tehnica jurisprudenţială şi cea doctrinară.Cu alte cuvinte normele juridice sunt cuprinse în acte juridice ,care devin astfel izvoare formale ale dreptului.Spre deosebire de celelalte ramuri ale dreptului public care îşi au izvorul în lege,dreptul administrativ îşi are izvorul şi în alte forme de exprimare a normelor juridice.[4]

       Izvoarele scrise ,în epoca contemporană ,au o determinare constituţională,Constituţia fiind primul dintre acestea.În general se admite idea ordonării şi ierarhizării izvoarelor de drept vorbindu-se despre sistemul normativităţii juridice ,care nu trebuie confundat cu sistemul dreptului ,ierarhizarea făcându-se după forţa juridică .Forţa juridică a unui izvor scris de drept este dată de conţinutul şi caracterul acestuia determinate de narura şi poziţia autorităţii publice de la care emană.Izvoarele scrise ale dreptului administrative se ordonează şi ierarhizează astfel:Constituţia,legea organică,legea ordinară şi ordonanţa ,hotărârea Guvernului ,hotărâri ale administraţiei ministeriale,ordinul prefectului,hotărârea Consiliului Judeţean , hotărârea Consiliului local,dispoziţia primarului.[5]

       Constituţia este cel mai mare izvor al dreptului administrativ datorită caracterului de lege fundamentală a statului şi,deci ,forţei juridice superioare a normelor de drept administrativ pe care le conţine.Este sursă directă sau indirectă a tuturor prerogativelor de “administraţie publică”.Trebuie precizat că nu toate dispoziţiile constituţionale sunt izvoare ale dreptului administrativ ,ci doar cele care se referă la organizarea şi funcţionarea celor mai importante autorităţi ale administraţiei publice care privesc drepturile şi îndatoririle fundamentale ale cetăţenilor a căror realizare revine administraţiei publice ,normele care se referă la raporturile acesteia cu alte autorităţi publice,precum şi cu cetăţenii.Asemenea norme constituţionale au deci o dublă natură juridică ,de drept constituţional şi în subsidiar de drept administrativ.

       Legile constituţionale adică legile de revizuire a Constituţiei sunt izvor al dreptului administrativ numai în măsura în care au ca obiect de reglementare probleme din sfera acestei ramuri de drept.

       Legile organice sunt legile ce pot fi adoptate doar în materiile expres prevăzute în Constituţie şi sunt izvor al dreptului administrativ ,de asemenea,în măsura în care reglementează raporturi de drept administrative.Exemplificăm cu Legea nr.90/2001 privind organizarea şi funcţioanarea Guvernului şi a ministerelor ,cu modificările şi completările ulterioare ,Legea nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici , modificările şi completările ulterioare etc.[6]

       În ceea ce priveşte legile ordinare ,ele vor fi izvoare de drept administrative numai în măsura în care reglementează relaţii sociale ce fac obiectul administraţiei publice.De pildă,din coroborarea art.73 alin.1 se deduce că ministerele se înfiinţează şi se organizează prin lege ordinară ,putându-se adopta :o lege generală şi legi individuale ;numai o lege generală sau numai legi speciale.Legiuitorul constituent lasă deschisă oricare din aceste posibilităţi.Legile care stabilesc contravenţii ,prin eliminare,intră tot în sfera legilor ordinare.[7]

       Ordonanţele Guvernului ,simple sau de urgenţă ,cu regimul lor specific consacrat de art.115 din Constituţia României republicată,acte normative cu forţa juridică egală cu a legii,având o natură juridică specială ,pot fi izvoare ale dreptului administrativ dacă avem în vedere organul emitent.Însă nu se exclude posibilitatea ca ordonanţele să fie şi izvoare ale altor ramuri de drept în funcţie de obiectul lor de reglementare.

       Hotărârile Guvernului,actele administraţiei ministeriale şi extraministeriale ,ale autorităţilor administrative centrale autonome,ale autorităţilor administraţiei publice locale şi ale prefecţilor constituie izvoare ale dreptului administrativ numai în măsura în care au caracter normativ.Acesta este stabilit după criteriul sferei de cuprindere ,fiind vorba despre acte administrative care se adresează tuturor.Pot fi adoptate şi acte administrative comune de două sau mai multe ministere ,care nu vor avea însă o forţă juridică superioară celor adoptate de o singură autoritate administrativă ,dar pot constitui izvoare ale dreptului administrativ dacă au caracter normativ.[8]

[1] Dana Apostol Tofan,Drept administrativ,vol 1,Edit. All Beck,Bucureşti 2003,pag.48;

[2] Dumitru Brezoianu ,Drept administrativ-Partea generală,Edit. Universităţii Titu Maiorescu,Bucureşti 2003,pag. 46;

[3] Antonie Iorgovan,Tratat de drept administrativ ,vol.1,Ediţia 4,Edit. All Beck,Bucureşti 2005,pag. 128;

[4]Dana Apostol Tofan,Drept administrativ,vol 1,Edit. All Beck,Bucureşti 2003,pag..49;

[5] Antonie Iorgovan,Tratat de drept administrativ ,vol.1,Ediţia 4,Edit. All Beck,Bucureşti 2005,pag. 130;

[6] Dana Apostol Tofan,Drept administrativ,vol 1,Edit. All Beck,Bucureşti 2003,pag.50;

[7] Antonie Iorgovan,Tratat de drept administrativ ,vol.1,Ediţia 4,Edit. All Beck,Bucureşti 2005,pag. 134;

[8] Dana Apostol Tofan,Drept administrativ,vol 1,Edit. All Beck,Bucureşti 2003,pag. 51;

       Izvoare de drept administrativ ,cu condiţia să aibă caracter normativ şi să reglementeze relaţiile sociale ce fac obiectul dreptului administrativ ,sunt şi unele decrete ale preşedintelui României.Astfel potrivit art. 99 din Constituţie,în exercitarea atribuţiilor sale,preşedintele emite decrete,unele având caracter normativ fiind astfel izvoare de drept administrativ.prin aceste decrete preşedintele declară mobilizarea generală sau parţială a armatei.Deasemenea Preşedintele României tot printr-un decret prezidenţial poate să instituie starea de asediu ori starea de urgenţă în întreaga ţară sau numai în unele localităţi.[1]

       În ansamblul actelor normative ce pot constitui azvoare ale dreptului administrativ mai trebuie amintit că mai sunt în vigoare numeroase acte normative anterior Constituţiei din 1991.Este vorba despre legi ale Marii Adunări Naţionale ,decrete ale Consiliului de Stat având forţă juridică egală cu a legii,decrete prezidenţiale ,hotărâri ale Consiliului de Miniştrii.Acestea reprezintă izvoare ale dreptului administrative în măsura în care reglementează în sfera acestuia şi işi păstrează caracterul de acte normative.În ceea ce priveşte teoria decretului-lege ,potrivit unei poziţii exprimate în doctrina interbelică este vorba despre două noţiuni care se contrazic ,pentru că ,în timp ce decretul este actul juridic al puterii executive ,legea este actul juridic al puterii legislative.Nevoia statului de a avea legi nu încetează ci se amplifică ;statul are,pe de-o parte nevoie de legi noi ,iar,pe de altă parte ,are nevoie să modifice legile existente.[2]

       O problemă deosebită cu privire la izvoarele scrise de drept ,în particular de drept administrative,o constituie tratatele şi convenţiile internaţionale.În literatura noastră de specialitate ,anterioară lui Decembrie 1989,unii autori au admis includerea tratatului în sfera izvoarelor formale ale dreptului ,alţii au considerat că izvor pentru dreptul intern nu este tratatul ,ci legea de ratificare,chiar dacă aceasta conţine un singur articol.Achiesând la primul punct de vedere ,reţinem că un tratat internaţional ,pentru a fi izvor de drept administrativ ,trebuie să îndeplinească următoarele condiţii:a)să fie de aplicaţie directă ,nemijlocită;b)să fie ratificat conform dispoziţiei Constituţiei;c)să cuprindă reglementări ale relaţiilor sociale ce fac obiectul dreptului administrativ.[3]

Ca o consecinţă logică a principiului supremaţiei Constituţiei deoarece ratificarea unui tratat poate avea loc numai dacă nu conţine prevederi contrare Constituţiei ,situaţie care ar necesita revizuirea acesteia,pentru a i se asigura supremaţia ,la art.11 s-a adăugat un al treilea alineat având următorul conţinut:”În cazul în care un tratat la care România urmează să devină parte cuprinde dispoziţii contrare Constituţiei ,ratificarea lui poate avea loc numai după revizuirea Constituţiei”.În plus art.20 din Constituţie recunoaşte supremaţia dreptului internaţional asupra dreptului intern în material drepturilor fundamentale ale omului.Este consacrat astfel un principiu de incontestabilă actualitate ,care exprimă într-o viziune modernă corelaţia dintre dreptul internaţional şi dreptul intern ,cu aplicaţia sa specifică în domeniul drepturilor constituţionale.Regula rezultă din faptul că standardele internaţionale sunt în favoarea omului ,astfel încât nu se justifică să aibă prioritate faţă de o lege internă mai favorabilă ,deoarece dacă s-ar aplica ar fi în defavoarea lui.În perspectiva aderării României la Uniunea Europeană în problema surselor internaţionale ca izvor al dreptului intern va trebui avută în vedere teoria statelor comunitare existentă în materie.Semnificativă este introducerea titlului 6 în Constituţia României denumit:”Integrarea euro-atlantică”.Potrivit doctrinei occidentale ,numai regulamentele sunt direct aplicabile de administraţia publică şi justiţia statelor membre ale Uniunii ,în timp ce directivele ,fără a fi direct aplicabile ,impun autorităţilor naţionale obligaţia de a adopta dispoziţii necesare pentru a le pune în aplicare.[4]

       În ceea ce priveşte izvoarele nescrise ale dreptului administrativ ,acestea sunt:obiceiul (cutuma),jurisprudenţa,principiile generale ale dreptului şi doctrina.

       Cutuma sau obiceiul poate fi izvor de drept administrative cu respectarea unor condiţii.Cutuma este o regulă nescrisă ,care a fost apilcată în mod repetat o perioadă îndelungată de timp şi care a fost acceptată ca obligatorie de o colectivitate umană.Pentru ca obiceiul să fie izvor de drept,trebuie să existe o prevedere scrisă a legii ,care să permită utilizarea obiceiului în anumite situaţii.În ceea ce priveşte dreptul administrativ ,este puţin probabilă posibilitatea recurgerii la cutumă,ca izvor de drept.Obiceiul este mai frecvent folosit ca izvor de drept în dreptul civil.Astfel potrivit Constituţiei ,obligaţiile proprietarului sunt cele care sunt stabilite de lege sau care decurg din obicei.[5]

       Jurisprudenţa ca izvor de drept are o situaţie diferită în funcţie de sistemul de drept.Prin jurisprudenţă se întelege un ansamblu ,o totalitate de hotărâri judecătoreşti.În sistemul de drept francez ,ca şi în al ţării noastre,hotărârile instanţelor judecătoresti nu sunt considerate a fi izvor de drept ,întrucât se porneşte de la ideea că rolul instanţelor judecătoreşti este de a aplica legea la cazurile concrete,prin soluţionarea de litigii juridice,şi nicidecum de a crea legea ca izvor de drept prin hotărârile prin care se pronunţă.În alte sisteme de drept (de exemplu în dreptul anglo-saxon ),precedentul judiciar ,adică hotărârile judecătoreşti pronunţate anterior ,este socotit drept izvor de drept ,făcându-se apel la asemenea hotărâri pentru soluţionarea unor litigii asemănătoare.

       Principiile generale ale dreptului administrativ sunt izvoare importante ale acestei ramuri de drept.În doctrină a fost susţinută necesitatea de a se face distincţie între acele principii care sunt prevaăzute în acte normative ,situaţie în care chiar acele acte normative sunt izvoare ale dreptului administrativ ,după cum s-a menţionat mai sus,şia cele principii care ,fără a fi prevăzute expres în vreun act normativ ,se degajă prin generalizare,căpătând valoarea unor izvoare distincte de acte normative respective.S-au format principii ale dreptului administrativ care au valoarea unor veritabile izvoare impuse de drept ,care sunt respectate în administraţia activă şi sunt impuse acesteia de instanţele judecătoreşti,atunci când sunt încălcate.Regimul juridic al actelor administrative se sprijină în bună paret pe principii de drept formulate de doctrina juridică şi aplicate în practica instanţelor de contentcios administrativ care controlează legalitatea administraţiei publice.Spre exemplu,principiul revocării actelor administrative nu este prevăzut expres în nici un text de lege ,deşi există propuneri în acest sens ,dar el se deduce din actele normative care reglementează organizarea şi funcţionarea administraţiei publice.

Privit ca operaţiunea de încetare definitivă a producerii de efecte juridice de un act administrativ ,acest principiu ar trebui prevăzut expres în viitorul Cod de procedură administrativă .

În doctrina occidentală au fost identificate ca principii aplicabile în ipoteza absenţei bazei legale ,în activitatea administraţiei comunitare ,principiul egalităţii şi nediscriminării ,principiul securităţii juridice şi a protecţiei încrederii legitime,principiul proporţionalităţii –pe lângă cel al legalităţii şi al libertăţii de decizie a administraţiei.[6]

       Referitor la doctrină părerile sunt împărţite ,uneori i se recunoaşte caracterul de izvor de drept,alteori nu.

În ceea ce ne priveşte ,ne situăm de partea autorilor care susţin că ,în sens strict,riguros tehnic juridic ,doctrina în general,şi doctrina de drept public ,în particular,nu constituie un izvor de drept ,dar nu e mai puţin adevărat că are o influenţă decisivă asupra jurisprudenţei.În toate ţările civilizate un judecător nu-şi poate ingădui să motiveze o soluţie fără să aducă argumente din doctrină ,fiind peste tot lucrări de drept ,care sunt invocate ratio scripta de tribunale.Pe această linie de idei ,Prof. Rodica Narcisa Petrescu subliniază că  “doctrina serveşte ca un îndreptar pentru judecători şi pentru legiuitor ,reprezentând în acelasi timp un semnal de alarmă asupra reglementărilor care trebuie schimbate ,imbunătăţite sau asupra solutiilor de lege ferenda care trebuie să stea în atenţia legiuitorului.”[7]

[1] Dumitru Brezoianu ,Drept administrativ-Partea generală,Edit. Universităţii Titu Maiorescu,Bucureşti 2003,pag. 47;

[2] Dana Apostol Tofan,Drept administrativ,vol 1,Edit. All Beck,Bucureşti 2003,pag. 52;

[3] Antonie Iorgovan,Tratat de drept administrativ ,vol.1,Ediţia 4,Edit. All Beck,Bucureşti 2005,pag. 135;

[4] Dana Apostol Tofan,Drept administrativ,vol 1,Edit. All Beck,Bucureşti 2003,pag. 53;

[5] Dumitru Brezoianu ,Drept administrativ-Partea generală,Edit. Universităţii Titu Maiorescu,Bucureşti 2003,pag. 52;

[6] Dana Apostol Tofan,Drept administrativ,vol 1,Edit. All Beck,Bucureşti 2003,pag. 53;

[7] Antonie Iorgovan,Tratat de drept administrativ ,vol.1,Ediţia 4,Edit. All Beck,Bucureşti 2005,pag. 140.