1

POLITICI REGIONALE ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

-          NOTE DE CURS –

CAP.1 CONCEPTUL DE POLITICĂ DE DEZVOLTARE REGIONALĂ

1.1. Introducere

Politica de dezvoltare regională constituie un instrument important în cristalizarea identităţii europene. De aceea, problema atenuării dezechilibrelor regionale şi, în general, a susţinerii proceselor de dezvoltare regională reapare în Europa, în ultimul timp, ca o preocupare majoră atât în studiile de specialitate, cât şi în analizele destinate fundamentării măsurilor de politică economică şi socială. Explicaţiile interesului crescând pentru astfel de preocupări constă în menţinerea - uneori chiar agravarea - unor dezechilibre apărute în perioadele anterioare, sau o percepţie nouă asupra acestora în actualul context economic, social şi politic, în Europa Centrală şi de Est, interesul actual pentru problemele regionale este determinat de necesitatea abordării şi rezolvării în cadrul politicilor economice naţionale a dificultăţilor generate de procesele de restructurare şi reformă, în cazul ţărilor dezvoltate din vestul continentului, preocupările în domeniul politicilor regionale s-au intensificat ca urmare a problemelor apărute în legătură cu procesele implicate de integrarea economică şi politică.

Politica de dezvoltare regională a Uniunii Europene îşi are originea în diferenţele de nivel ale veniturilor existente între zone geografice distincte. Cele mai prospere zece regiuni ale UE sunt de trei ori mai bogate şi investesc de trei ori mai mult în unităţile lor de producţie decât cele mai sărace zece regiuni.

Această problemă s-a accentuat cu fiecare lărgire a Uniunii. Din 1988, aproape o treime din bugetul comunitar este dedicat sprijinirii zonelor mai puţin avantajate, iar această proporţie tinde să crească.

Se cere făcută observaţia că sintagma "politică de dezvoltare regională" desemnează un set de măsuri cu caracter unitar din punctul de vedere al adresării - în speţă, către zone distincte din punct de vedere geografic, fără referire aşadar la apartenenţa de o anume ţară sau grup de ţări. O asemenea perspectivă globală trebuie corelată cu incidenţele asupra capacităţii concrete de a influenţa mersul lucrurilor şi, totodată, cu interesele reale în dezvoltarea regională. Formularea elementelor concrete de politică economică ţine cont, prin urmare, de prezenţa unor obiective şi principii adecvate caracterului regional al primitorului de sprijin financiar, în contextul globalizării abordării din punctul de vedere al donatorului. Dacă avem în vedere aceste aspecte, în cadrul acestui segment al politicii comunitare intră mai multe componente: ajutorul acordat ţărilor în curs de dezvoltare, sprijinul pentru dezvoltarea unor regiuni din ţările membre şi asistenţa acordată ţărilor candidate.

Includerea relaţiilor cu ţările candidate pe lista politicilor regionale ale Uniunii Europene este de dată relativ recentă, mai precis de la reuniunea Consiliului Europei de la Copenhaga (21-22 iunie 1993). Cu această ocazie, obiectivele programului PHARE au fost extinse de la acordarea de sprijin financiar pentru crearea şi consolidarea instituţiilor democratice (aflat în competenţa Directoratului pentru Afaceri Externe), la suport pentru pregătirea aderării la Uniunea Europeană. Acest din urmă scop al alocării de fonduri s-a accentuat în 1997 şi 1999, prin adoptarea programului "Agenda 2000", fiind prevăzut ca din 2001, programul PHARE să se concentreze prioritar asupra problemelor consolidării cadrului instituţional necesar în vederea aderării.

Noutatea este semnificativă prin aceea că o parte importantă din eforturile financiare ale integrării este preluată chiar de către Uniunea Europeană, iar procesul de aderare se desfăşoară în două etape distincte: prima, menită să conducă la un nivel de dezvoltare necesar a fi realizat pentru începerea negocierilor, iar următoarea, care respectă procedurile propriu-zise - negocierea condiţiilor şi documentelor de aderare, semnarea acestora etc. Pentru a accede în etapa finală, este necesar ca ţările candidate să îndeplinească anumite cerinţe cunoscute sub denumirea de "criteriile de la Copenhaga".

Reuniunea de la Copenhaga a introdus şi un statut nou pentru ţările candidate la procesul de integrare europeană, care consacră un tip de relaţii speciale între Uniune şi acestea, de la data reuniunii apărând în toate documentele oficiale denumirea de "ţări asociate". Acestea beneficiază de un tratament privilegiat în raporturile cu Uniunea, în acest cadru incluzând nu numai suportul financiar direct, ci şi facilităţi economice şi comerciale. Durata acordării acestor privilegii depinde de îndeplinirea criteriilor pentru aderare, care au fost formulate astfel: "Calitatea de membru implică faptul că ţara candidată a realizat stabilitatea instituţiilor care garantează democraţia, legislaţia, drepturile omului şi protecţia minorităţilor, existenţa şi funcţionarea economiei de piaţă, şi de asemenea capacitatea de a face faţă presiunii competiţiei şi forţelor pieţei în cadrul Uniunii. Calitatea de membru presupune abilitatea candidatului de a-şi asuma obligaţiile de membru, inclusiv adeziunea la scopurile uniunii politice, economice şi monetare.

Capacitatea Uniunii de a absorbi noi membri, la momentul integrării europene, este de asemenea un considerent important al realizării intereselor atât ale ţării candidate, cât şi ale Uniunii.

Consiliul European va continua să urmărească îndeaproape progresele realizate de fiecare ţară asociată în vederea îndeplinirii condiţiilor de acces în Uniune şi va trage concluziile de rigoare."

Concluziile Consiliului Europei vizează fiecare ţară în parte, în mod individual şi independent de celelalte, indiferent dacă acestea fac sau nu parte din structuri sau tratate bi sau multilaterale. Acest principiu rămâne valabil pentru toate candidaturile, fiind stipulat şi în Tratatele de la Roma, precum şi în cele de la Maastricht şi Amsterdam.

În iulie 1997, Comisia Europeană a publicat "Agenda 2000", un document important privind reformele politicilor Uniunii, precum şi pentru strategia de aderare, împreună cu opiniile acesteia privind aplicaţiile fiecărei ţări candidate la calitatea de membru al Uniunii. Comisia a precizat că nici una din ţările asociate în vederea aderării nu satisfac în întregime criteriile, identificând pentru fiecare din acestea domeniile în care este necesar un anume progres pentru a îndeplini obligaţiile de membru.

Totodată, documentul menţionat propune o "strategie de preaderare", care cuprinde o nouă abordare a problematicii, noi instrumente de realizare a sarcinilor decurgând din implementarea programelor corespunzătoare.

Principalul aspect al reformei politicii de preaderare se referă la faptul că sprijinul Uniunii Europene pentru aderare este focalizat asupra problemelor identificate şi negociate cu fiecare ţară în parte, în context, toate formele de ajutor financiar (inclusiv PHARE) au fost puse împreună, în acelaşi cadru, denumit "Parteneriat de Aderare". Pentru fiecare ţară candidată în parte există un asemenea parteneriat, complementar unui Program Naţional de Adoptare a Acquis-ului Comunitar (NPAA).

În urma adoptării programului "Agenda 2000", prin Reglementarea nr. 622 din martie 1998 a Consiliului Europei se stabileşte cadrul legal al parteneriatului, prevăzând încheierea de acorduri bilaterale Uniunea Europeană - ţara candidată, care să cuprindă într-un cadru unitar:

            •    priorităţile, aşa cum sunt definite în analiza situaţiei fiecărei ţări, asupra cărora urmează să se concentreze pregătirile în vederea aderării, pentru îndeplinirea criteriilor economice şi politice, precum şi a obligaţiilor care incumbă statutului de membru al Uniunii;

            •      resursele financiare necesare implementării priorităţilor identificate.

În vederea realizării acestui program, Consiliul Europei este împuternicit să decidă asupra principiilor, priorităţilor, obiectivelor intermediare şi condiţiilor cuprinse în fiecare Parteneriat de Aderare, care va fi discutat cu fiecare ţară candidată în parte. Până în prezent au fost semnate Parteneriate de Aderare cu toate cele 10 ţări asociate.

Parteneriatul de Aderare România - Uniunea Europeană a fost semnat la 6 decembrie 1999, în baza deciziei Consiliului nr. 261 din 30 martie 1998, care stabileşte principiile, priorităţile, obiectivele imediate şi condiţiile Parteneriatului de Aderare. Finanţarea acestora este reglementată prin Memorandumul de finanţare, negociat în anul 2000.

Instrumentele financiare ale strategiei de preaderare se concentrează asupra fondurilor derulate prin programele Phare, ISPA (pentru investiţii în sectorul de transporturi şi mediul înconjurător) şi SAPARD (pentru agricultură şi dezvoltare rurală).

actuale şi în perspectiva pe termen mediu şi lung, respectiv îndeplinirea criteriilor de convergenţă pentru aderarea la Uniunea Europeană.

Pornind de la acest obiectiv global, este necesar ca politicile regionale să definească obiectivele specifice ale domeniului respectiv şi să analizeze integrarea acestora într-un sistem coerent, pe de o parte cu obiectivele macroeconomice şi cele specifice altor structuri (obiectivele sectoriale) şi, pe de altă parte cu obiectivele tradiţionale ale politicilor regionale (atenuarea decalajelor' în dezvoltarea diferitelor structuri din spaţiul naţional). Pe lângă precizarea obiectivelor, politicile regionale trebuie să definească şi să analizeze mijloacele de realizare a acestora şi, evident, structurile instituţionale capabile să susţină asemenea evoluţii.

1.2. Obiectivele politicii de dezvoltare regională

1.2.1. Obiectivele politicii de dezvoltare regională avute în vedere în statele membre ale Uniunii Europene

Obiectivele urmărite prin măsurile de politică de dezvoltare regională au în vedere evoluţia unor variabile economice şi sociale, legate în special de creştere economică, de piaţa muncii (în special de reducerea şomajului), dezvoltare socială, protecţia mediului etc.

                                                                                                                      Tabelul 1.1

Obiectivele prioritare ale politicii de dezvoltare regională a Uniunii Europeni şi fondurile structurale utilizate, în perioada 1994 – 1999

Obiective

Fonduri structurale

1. Promovarea ajustării structurale a  dezvoltării regiunilor subdezvoltate

FEDR

FSE

FEOGA

orientare

IFOP

2.   Transformarea regiunilor, a regiunilor de frontieră sau a unor părţi ale regiunilor (inclusiv a zonelor forţei de muncă şi a comunităţilor urbane) grav afectate de declinul industriei

FEDR

FSE

3. Combaterea şomajului pe termen lung şi facilitarea integrării în muncă a tinerilor şi a persoanelor expuse excluderii de pe piaţa forţei de muncă

FSE

4. Facilitarea adaptării muncitorilor de ambele sexe la schimbările industriale şi la schimbările din sistemele de producţie

FSE

5.a. Promovarea dezvoltării rurale prin accelerarea ajustării structurilor din agricultură în cadrul reformei politicii comune pentru agricultură

FEOGA

orientare

IFOP

5.b. Promovarea dezvoltării rurale prin facilitatea dezvoltării şi ajustării structurale a zonelor rurale

FEOGA

orientare

IFOP

6. Promovarea dezvoltării şi ajustării structurale a regiunilor cu o densitate a populaţiei extrem de redusă

FEDR

FSE

FEOGA

orientare

IFOP

Notă: FEDR = Fondul European de Dezvoltare Regională;

           FSE = Fondul Social European;

           FEOGA = Fondul European de Orientare şi Garantare a Agriculturii, Secţiunea Orientare;

           IFOP = Instrumentul Financiar de Orientare a Pescuitului

Obiectivele „tradiţionale” ale politicii de dezvoltare regională - reducerea disparităţilor regionale (teritoriale), realizarea unui echilibru între nivelurile de dezvoltare economică şi socială a diferitelor zone de dezvoltare - au fost preluate şi adaptate de către fiecare ţară membră a Uniunii Europene, în legislaţia proprie referitoare la politica de dezvoltare regională.

Schimbările care au avut loc de-a lungul timpului în spaţiul european, fie de natura integrării de noi state în Uniunea Europeană, fie de natura apariţiei de noi regiuni slab dezvoltate sau în declin, fie, într-un caz fericit, în care aplicarea politicii de dezvoltare regională a dat rezultatele scontate, determinate de ridicarea nivelului de dezvoltare a unor regiuni care în trecut prezentau probleme, s-au produs şi se pot produce pe trei axe principale. Axele vizează: realităţile specifice regiunii; cadrul interregional, naţional şi internaţional; condiţiile conjuncturale.

Pentru a reduce sau stopa decalajele dintre nivelurile de dezvoltare, în perioada 1994-1999, Comisia europeană a definit şase obiective principale asupra cărora trebuia concentrat ajutorul acordat din fondurile financiare comunitare. Dintre acestea, obiectivele 1, 2, 5b şi 6 erau strict regionale, comparativ cu obiectivele 3 şi 4 care nu erau considerate ca fiind regionale deoarece ele se aplicau peste tot în Comunitatea europeană (însumând în total aproape 10% din fondurile structurale).

Din tabelul 1.1 se poate observa că obiectivele strict regionale (1, 2, 5b şi 6) au primit, în perioada 1994-1999, cea mai mare parte din Fondurile Structurale ale Uniunii Europene.

Cele şapte obiective de orientare a politicii de dezvoltare regională definite pentru perioada 1994-1999 s-au restrâns, pentru perioada 2000-2006, la un număr de trei, deoarece noile reglementări precizează că politica de dezvoltare regională va fi concentrată pe patru niveluri de acţiune. Aceste niveluri vizează, în principal aplicarea mult mai riguroasă a principiului concentrării. Astfel, trebuie să se realizeze:

■   concentrarea tematică asupra unui număr limitat de obiective prioritare;

■  concentrarea geografică asupra populaţiei Uniunii Europene care va beneficia de sprijin pentru Obiectivele 1 şi 2 (respectiv de la 51%, în perioada 1994-1999, la 35-40% în anul 2006);

■   concentrarea financiară asupra obiectivelor prioritare;

■   reducerea celor şase obiective doar la trei, respectiv:

► Obiectivul 1, care va urmări promovarea dezvoltării şi ajustării struc­turale a regiunilor rămase în urmă (cu un produs intern brut inferior cotei de 75% din media Uniunii Europene) şi a regiunilor îndepărtate (fostul obiectiv 6). Acest obiectiv va fi finanţat în proporţie de 2/3 din fondurile structurale (astfel încât 20% din populaţia Uniunii Europene să beneficieze de acestea), fapt arătat şi în tabelul 1.2. Prin urmare, se observă că obiectivul 1 rămâne în continuare considerat de Uniunea Europeană ca fiind cel care vizează în principal dezvoltarea regională. Acest obiectiv va fi realizat prin intermediul fondurilor structurale (Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European, Fondul European de Orientare şi Garantare a Agriculturii şi Instrumentul Financiar de Orientare a Pescuitului).

► Obiectivul 2, care va urmări sprijinirea conversiei economice şi sociale a zonelor cu dificultăţi structurale (restructurări, adaptare la un nou sistem de producţie, la utilizarea unei noi tehnologii etc). Este cazul zonelor aflate în puternic declin industrial sau al celor în care economia zonei depinde de un singur sector (spre exemplu cel agricol). La realizarea acestui obiectiv vor conlucra trei dintre fondurile structurale (Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European şi Instrumentul Financiar de Orientare a Pescuitului), astfel încât 18% din populaţia Uniunii Europene să beneficieze de această finanţare. De asemenea, distribuţia fondurilor va fi nuanţată în funcţie de tipul activităţii predominante, respectiv: 10% pentru zonele industriale, 5% pentru zonele rurale, 2% pentru populaţia urbană şi 1% pentru sectorul pescuitului.

► Obiectivul 3, care va urmări sprijinirea adaptării şi modernizării educaţiei, instruirii şi politicilor rămase în urmă în domeniul ocupării forţei de muncă. La realizarea acestui obiectiv din categoria fondurilor structurale, singurul fond care va asigura finanţarea este Fondul Social European. Totuşi, la realizarea acestuia, eforturile la nivelul comunitar vor fi corelate cu strategiile naţionale şi cu intervenţiile la nivel regional.