1

CUPRINS

1.Semnificatia activitatii de control in administratia publica

2.Fundamente constitutionale ale controlului exercitat asupra administratiei publice

3.Forme de control a legalitatii actelor administrative :

      3.1. Controlul administrativ ;

      3.2. Controlul exercitat de autoritatatile administrative cu caracter jurisdictional

4.Controlul politic

  1. SEMNIFICAŢIA ACTIVITĂŢII DE CONTROL ÎN ADMINIS-TRAŢIA PUBLICĂ

   Lato sensu, noţiunea de control evocă o activitate de verificare a conformităţii unei anumite activităţi (pentru dreptul administrativ se are în vedere activitatea administraţiei publice) cu anumite valori, de regulă cele consacrate în normele de drept.

   2. FUNDAMENTE CONSTITUTIONALE ALE CONTROLULUI EXERCITAT ASUPRA ADMINISTRATIEI PUBLICE

   România este proclamată prin art. 1 alin. (3) „stat de drept”, iar prin art. 16 alin.(1) şi (2) se instituie principiul „egalităţii tuturor în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi discriminări”, coroborat cu acela că „nimeni nu este mai presus de lege”.

Art. 1 alin. (5) face vorbire despre „respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor” ca reprezentând o îndatorire fundamentală a oricărui cetăţean, respectiv a fiecărui subiect, de drept public sau de drept privat.

Legea fundamentală, în afara acestor dispoziţii care duc implicit la ideea de control, conţine şi numeroase prevederi care consacră în mod expres diferite forme de control exercitat asupra administraţiei publice, pe care ne-am îngădui să le grupăm în mai multe categorii:

a)      Forme de control necontencios exercitat asupra administraţiei centrale

- activitatea Preşedintelui este aşezată, prin mai multe dispoziţii constituţionale, sub controlul Parlamentului, exemplu art. 92 alin. (2) şi (3) care reglementează măsurile pe care le poate dispune Preşedintele în cazul unei ameninţări armate; art. 95 şi art. 96 instituie cele două forme de răspundere a Preşedintelui, cea penală şi cea politică, acestea implicând, de asemenea, organul reprezentativ suprem, alături de alte subiecte de drept public; art. 100 consacră un control indirect al Parlamentului asupra Preşedintelui, care rezultă din contrasemnarea unora dintre decretele acestuia de către Primul-Ministru, care, alături de Guvern, răspunde politic în faţa Parlamentului pentru întreaga sa activitate, inclusiv pentru decretele Preşedintelui pe care le-a contrasemnat.

Art. 111 aşează întreaga administraţie publică, împreună cu Guvernul2, care este calificat şi el implicit ca un organ al administraţiei publice, sub un control parlamentar tradiţional, concretizat în obligaţia de a prezenta documentele şi informaţiile cerute de cele două Camere, prin intermediul preşedinţilor lor.

Art. 109 are o semnificaţie specială în ceea ce priveşte controlul parlamentar al Guvernului, deoarece el instituie principiul răspunderii politice a Guvernului numai în faţa Parlamentului.

Art. 112, 113 şi 114 consacră forme concrete şi directe de exercitare a controlului parlamentar, respectiv sistemul interpelărilor şi al întrebărilor, moţiunea de cenzură şi o instituţie nouă în peisajul constituţional din România, şi anume angajarea răspunderii Guvernului.

Art. 115 reglementează statutul ministerelor, ca organe de specialitate ale administraţiei de stat care pot fi organizate numai în subordinea Guvernului.

Fiind subordonate Guvernului, rezultă în mod implicit că ele vor fi controlate de acesta, una din dimensiunile raportului de subordonare ierarhică fiind dreptul de a controla activitatea, deci şi actele organului subordonat.

Parlamentul poate efectua controlul asupra tuturor autorităţilor publice centrale,teritoriale şi locale, indiferent de ierarhia lor administrativă şi nici o autoritate administrativă nu poate rămâne înafara acestui control, cu excepţia autorităţilor jurisdicţionale.

b) Forme de control contencios exercitat asupra administraţiei publice centrale

Art. 52 şi art. 126 alin. (6) consacră dreptul de control al instanţelor judecătoreşti asupra actelor administrative emise de autorităţile publice, inclusiv de autorităţile administraţiei publice, care sunt o specie de autorităţi publice.

Controlul exercitat în baza art. 52 şi art. 126 alin. (6) din Constituţie şi a Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ are în vedere atât acte administrative emise de autorităţi centrale, cât şi acte emise de autorităţi ale administraţiei publice locale.

Art. 146 lit. „d” menţionează, printre atribuţiile Curţii Constituţionale, şi pe aceea de a se pronunţa asupra excepţiilor de neconstituţionalitate privind o categorie de acte ale Guvernului, şi anume ordonanţele.

c) Forme de control contencios exercitat asupra administraţiei publice locale

Art. 123 alin. (5) consacră dreptul prefectului, ca reprezentant al Guvernului, de a ataca în contenciosul administrativ actele emise de Consiliul Local, Consiliul Judeţean şi primar, actul atacat fiind suspendat de drept.

Art. 126 alin. (6), coroborat cu art. 21, 52 şi 53, creează cadrul constituţional de exercitare a dreptului fundamental al celui vătămat prin actele administrative ale autorităţilor publice, el vizând atât actele emise de autorităţile centrale, cât şi cele emise de autorităţile administraţiei publice locale, în categoria acestora incluzând şi pe cele judeţene.

d) Forme de control necontencios exercitat asupra administraţiei publice locale

Art. 111 alin. (1) reprezintă, cum am mai arătat, un „drept comun” de exercitare a controlul parlamentar asupra întregii administraţii publice, inclusiv a celei locale.

Capitolul IV al titlului II, articolele 58-60, consacră instituţia „Avocatului Poporului“, a cărei menire constituţională este să apere drepturile şi libertăţile cetăţenilor.

Prin intermediul Avocatului Poporului se exercită şi un control indirect din partea Parlamentului asupra administraţiei publice centrale şi locale, în egală măsură, deoarece el prezintă organului legiuitor rapoarte, anual sau la cererea acestuia, cu privire la activitatea desfăşurată, care pot conţine şi recomandări privind legislaţia sau măsuri de altă natură, menite să contribuie la apărarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.

    De exemplu controlul prefectului, se exercită nu numai asupra actelor, ci şi

asupra persoanelor şi a autorităţilor administraţiei publice locale.

3. Formele de control a legalitatii actelor administrative

            Controlul legalitatii actelor administrative este determinat de respectarea cerintelor principiului legalitatii care trebuie sa stea la baza intregii activitati a serviciilor publice administrative, inclusiv de a adopta ori emite acte administrative de autoritate in baza si in vederea executarii legii.

            Controlul legalitatii actelor administrative se exercita atât sub forma controlului administrativ cât si acela al instantelor judecatoresti. Prof. Prisacaru sustine ca exercitarea controlului de legalitate priveste numai actele administrative de autoritate. Controlul efectuat prin mijlocirea instantelor judecatoresti este un control extern si se imparte in: controlul instantelor judecatoresti  de contencios administrativ si controlul instantelor judecatoresti  de drept  comun.

3.1.Controlul administrativ

            Controlul administrativ poate fi caracterizat ca fiind controlul infaptuit de administratia publica in conformitate cu legea si actul administrativ normativ, de catre insasi administratie publica asupra propriei sale activitati. 

            Obiectul  controlului administrativ il constituie respectarea legii in activitatea autoritatilor administratiei publice, verificarea mijloacelor folosite pentru realizarea scopului legii, constatarea si evaluarea rezultatelor, stimularea si valorificarea aspectelor pozitive precum si eliminarea aspectelor negative prin sanctionarea abaterilor si stabilirea masurilor pentru inlaturarea deficientelor constatate.

            Controlul administrativ poate fi organizat ca o modalitate permanenta, printr-o supraveghere continua a activitatii desfasurata in mod obisnuit de catre subordonati si care poate sa intervina efectiv la o data fixa, fie ca o modalitate inopinata.

            Controlul legalitatii pe cale administrativa asupra legalitatii se exercita la cerere sau din oficiu.

            Controlul administrativ se exercita dupa o anumita tehnica, denumita tehnica controlului administrativ, care poate sa priveasca lucrari sau dosare cu documente inaintate de serviciile supuse controlului, ori poate fi efectuat din initiativa organului de control, dupa anumite reguli prestabilite care difera dupa serviciul controlat si obiectivul de control propus.

            Controlul poate sa fie unilateral sau contradictoriu. Controlul unilateral se face la dispozitia organului de control si concluziile sale sunt insusite de organul controlat fara sa poata face obiectii. Este un control dispozitiv.

            Controlul contradictoriu are loc atunci când cel controlat primeste  actul de constatare al controlului, la care isi poate prezenta obiectiile, in forma scrisa sau orala, in apararea sa, putând invoca probe si sa solicite un control mai complex decât primul. Este spre exemplu: cazul controlului exercitat de Garda Financiara si de organele Curtii de Conturi.

            Am aratat supra ca controlul administrativ este la cerere si din oficiu. Ambele cunosc, la rândul lor, forma controlului intern si forma controlului extern.

a)      Controlul administrativ la cerere se exercita la cererea celor interesati, când suntem in prezenta unui recurs administrativ. Recursul administrativ se imparte in recurs gratios si recurs ierarhic.

Recurs gratios

    De exemplu, art. 5 alin. 1 din O.G. nr. 13/2001, privind solutionarea contestatiilor impotriva masurilor dispuse prin actele de control sau de impunere intocmite de organele M.F.P., impotriva actului de control se poate face contestatie in termen de 15 zile de la comunicare.

 Recurs ierarhic

   Spre exemplu, conform art. 15 alin. 2 din O.G. nr. 65/1997, privind regimul pasapoartelor, impotriva refuzului eliberarii, retragerii sau suspendarii pasaportului, persoana nemultumita poate face contestatie, in termen de 30 de zile de la data comunicarii.

            b) Controlul administrativ din oficiu. La rândul sau controlul administrativ don oficiu se realizeaza sub trei forme

: a) controlul intern;

 b) controlul ierarhic;

 c) controlul extern de specialitate.

            Controlul intern este controlul de legalitate pe care il exercita organul ori conducatorul organului care adopta sau emite un act administrativ fie direct, fie solicitând compartimentului de specialitate juridica sau altui compartiment, din cadrul autoritatii administrative opinia cu privire la o anumita activitate administrativa, de regula  un act administrativ. Astfel, in conformitate cu art. 85 alin. 1 lit. c din Legea nr. 215/2001, secretarul comunei sau a orasului are atributia de a aviza proiectele de hotarâri ale consiliului local, asumându-si raspunderea pentru legalitatea acestora.

            Controlul ierarhic este controlul exercitat din oficiu de catre organele ierarhic superioare asupra activitatii organelor din subordinea lor. Spre exemplu, in conformitate cu art. 20 alin. 1 din Legea nr. 189/1998, privind finantele publice locale, ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale prezinta proiectele bugetelor, echilibrate, directiilor generale ale finantelor publice urmând ca acesta sa depuna la M.F. proiectele bugetelor locale pe ansamblul judetului, respectiv al municipiului Bucuresti.

  De exemplu: controlul exercitat de către ministere asupra actelor emise de autorităţile administraţiei publice deconcentrate din teritoriu

            Controlul extern de specialitate  este controlul de legalitatea exercitat de unele autoritati publice, cu o anumita competenta la autoritatile publice care au alte competente, indiferent de subordonarea lor. Acest control este unul de specialitate, in cadrul notiunii de autoritati  publice fiind cuprinse autoritatile administrative  autonome si cele ale administratiei publice centrale, iar controlul fiind efectuat asupra activitatii administratiei publice centrale si locale si in general asupra activitatii oricaror activitati administrative.

            Astfel, potrivit art. 16 alin. 1 din Legea nr. 94/1992, privind organizarea si functionarea Curtii de Conturi, aceasta autoritate isi exercita controlul asupra modului de formare, de administrare si de intrebuintare a resurselor financiare ale statului si ale sectorului public, precum si asupra modului de gestionare a patrimoniului public si privat al statului si al unitatilor administrativ-teritoriale, iar conform art. 18 sunt supuse controlului: a) statul si unitatile administrativ-teritoriale in calitate  de persoane juridice de drept public, cu serviciile si institutiile lor publice, autonome sau neautonome; b) Banca Nationala  a României; c) potrivit art. 20 Controlul executiei bugetare  privind institutiile: Presedentia, Guvernul, Curtea Suprema de Justitie, Curtea Constitutionala, Curtea de Conturi controlând executia bugetelor camerei Deputatilor si Senatului la cererea Biroului Permanent  al fiecarei Camere.

3.2. Controlul exercitat de autoritatile administrative cu caracter jurisdictional

            Esenta acestui control consta in aceea ca anumite organe administrative centrale sau autoritati ale administratiei publice locale, care prin lege, le sunt conferite atributii jurisdictionale, adica solutioneaza anumite litigii administrative, dupa o procedura mult asemanatoare celei judecatoresti, la sesizarea celor interesati. Aceasta procedura nu este  o simpla facultate lasata la aprecierea persoanei interesate, nici a organului abilitat, ea este in mod obligatoriu prestabilita de lege.

    Actele administrative jurisdictionale se bucura de o stabilitate relativa mai mare decât restul actelor administrative (de autoritate etc), pentru ca ele nu pot fi revocate, dar impotriva lor, pot fi folosite cai proprii de atac, care sunt reglementate expres si aparte pentru fiecare categorie sau domeniu, insa dupa epuizarea lor, adica dupa ce ramân definitive pe ierarhia jurisdictiei administrative,  au in comun ca pot fi atacate dupa procedura instituita de art. 4 din Legea nr. 29/1990. Aceasta din urma se exercita, folosind ambele cai, iar nu, doar a recursului, cum gresit, credem ca s-a retinut intr-o opinie exprimata in doctrina.  Adica pot fi atacate in prima instanta si in recurs.

            Legitimarea procedurilor administrativ-jurisdictionale a fost statuata de Plenul Curtii Constitutionale care considera ca "este de competenta exclusiva a legiuitorului de a institui asemenea proceduri destinate, in general, sa asigure solutionarea mai rapida a unor categorii de litigii, descongestionarea instantelor judecatoresti de cauzele, ce pot fi rezolvate pe aceasta cale, evitarea cheltuielilor  de judecata."  Existenta organelor cu competenta administrativ-jurisdictionala, constituie o masura suplimentara de protectie si nicidecum nu poate sa duca in nici un mod la limitarea accesului la justitie. Ele nu inlatura interventia instantelor judecatoresti, care insa in aceste cazuri au loc in conditiile prestabilite de lege.

            Activitatea administrativ-jurisdictionala  cea mai caracteristica este exercitata de organe din sistemul Curtii de Conturi, Sectia jurisdictionala, care emite sentinte si decizii, si care sunt socotite acte administrative jurisdictionale, de altfel singura activitate de acest gen reglementata expres de Constitutie in art. 175. Aceasta nu inseamna ca activitatea administrativ-jurisdictionala nu ar exista si in alte domenii, ea fiind mult diversificata. Spre exemplu Comisia de disciplina din cadrul Colegiului medicilor si altele.

4. Controlul politic

            Este o formă de control pe care mulţi dintre specialiştii în domeniu nu l-ar considera o formă separată de control deoarece ia forma unui control interior. Juriştii specializaţi în domeniul public şi administrativ l-ar considera pur şi simplu o formă de control obişnuită.

            Dar cum se manifestă controlul politic asupra administraţiei publice ? În primul rînd şi cel mai efectiv se manifestă prin faptul că, în majoritatea cazurilor, în fruntea instituţiilor administrative se află persoane care au acces la aceste funcţii printr-un scrutin electoral, au fost aleşi pe baza unui vot popular. Iar, unde sunt alegeri este şi politică. Persoanele candidate la o funcţie publică sunt nominalizate cel mai adesea de către partide politice, iar candidaţii înşişi au opţiuni ideologice şi programatice diferite. Lupta pentru ocuparea funţiei publice se dă pe terenul politic. Odată instalată, persoana care a câştigat alegerile pentru funcţia publică va controla sistemul administrativ subordonat mai înainte şi din punct de vedere politic. “Ne îndreptăm către o direcţie greşită” – este sloganul cel mai des întâlnit la cei mai mulţi dintre proaspăţii aleşi în funcţii publice. Şi întotdeauna găsesc să “rectifice” cursul avut până atunci a programelor adminstrative fiindcă ele nu corespund cu cerinţele, tezele ideologice pe care le-a afirmat candidatul în procesul electoral.

            Controlul este mai înainte unul politic şi numai după aceea unul de natură managerială, profesională. Acest control politic este mai prezent dacă luăm în considerare şi faptul că – mai ales în cazul administraţiilor publice locale – persoanele publice alese în funcţii de conducere se subordonează unor foruri deliberative. Acest for deliberativ, în cazul administraţiei centrale, este Parlamentul, iar în cazul autorităţilor locale este vorba de consiliile locale şi / sau regionale, care au control asupra deciziilor luate de către primul ministru, ca şef al administraţiei centrale, asupra primarului – conducătorul administraţiei locale şi preşedintele consiliului judeţean – conducătorul administraţiei judeţene / regionale. Hotărârile acestor foruri deliberative sunt obligatorii în execuţie pentru persoanele publice executive aflate în fruntea unor administraţii. Hotărârile atât ale parlamentelor, consiliilor locale sau regionale sunt luate pe bază de vot, votul fiind precedat de către dezbateri nu de altă natură, ci poltice. Ba mai mult, forurile deliberative sunt alcătuite după rezultatul unor alegeri de ordin politic ca şi în cazul persoanelor publice care ocupă demnităţi de execuţie.

            Lupta pentru putere în domeniul public este caracteristica politicii şi nu a altei sfere sociale. În consecinţă, se poate afirma că există un control politic asupra administraţiei, dar care se manifestă din interiorul sistemului administrativ şi nu din exteriorul acestuia. Poate tocmai din această cauză această formă a controlului nu este atât de evidentă pentru mulţi dintre observatorii fenomenului.

BIBLIOGRAFIE

1. Antonie Iorgovan    “Tratat de drept administrativ ’’,vol 1,editia a IVa ,Editura All Beck, Bucuresti ,2005

2. Ion Deleanu  “Institutiit si proceduri constitutionale”,Editura All Beck,Bucuresti,2006

3.Rodica Narcisa Petrescu  “ Drept administrativ”,Editura Accent, Cluj Napoca,2004

4.Constitutia Romaniei

5.Legea nr.215 din 23 aprilie 2001 privind administratia publica  locala

6. www.google.com