1

În Roma Antică, noţiunea de prefect sau prefectură, semnifica fie unităţi administrative, fie funcţii oficiale (civile,militare,economice…etc.)

Prefectul este, aşa cum susţinea Prof. M. Waline, o creaţie napoleoniană; ea a fost creată in anul al-VIII-lea de la Marea Revoluţie Franceză; până la modificarea Constituţiei Franţei din anul 1958, prefectul era reprezentantul Guvernului şi şeful administraţiei departamentului în care funcţiona.

După 1958, prefectul este:

·        reprezentantul statului, al intereselor naţionale;

·        reprezentantul Guvernului;

·        organ de administraţie generală;

·        organ de coordonare a serviciilor statului din departament. (J.Rivero)

În ţara noastră, funcţia de prefect a fost instituită prin Legea pentru consiliile judeţene nr.396 din 2/14 aprilie 1864 care, în articolul 91, prevedea că „ prefectul, ca cap al administraţiei judeţene, dirige toate lucrările acestei administraţiuni şi execută hotărârile consiliului judeţean.”

Prefectul, după cum prevede alineatul 2 al articolului 3, era comisar al Guvernului pe lângă consiliul judeţean.

Potrivit Legii pentru organizarea administraţiunii locale din 3 august 1929, prefectul era numit prin decret regal, la propunerea Ministerului de Interne. Din reglementările cuprinse in această lege, rezultă ca prefectul avea o triplă calitate, cu atribuţii corespunzătoare. Astfel:

·        ca delegat al autorităţii centrale;

·        ca reprezentant al Guvernului;

·        şeful poliţiei în judeţ, potrivit articolului 276.

Autonomia locală, reprezintă un principiu  al implementării instituţiei prefectului în sistemul administraţiei publice. În ordinea evenimentelor istorice ea este anterioară statului. Prof. Anibal Teodorescu, preciza că „ideea de autonomie locală atrage după sine descentralizarea administrativă, autonomia fiind un drept, iar descentralizarea un sistem care implică autonomia”.

De aceea, descentralizarea, ca element esenţial al autonomiei locale, nu poate fi concepută, cel puţin în statele unitare, fără existenţa unui control din partea statului, denumit, tradiţional, control de tutelă, exercitat în unele ţări ( Italia, Franţa ) de funcţionari sau autorităţi ale  administraţiei de stat, iar în altele ( Marea Britanie) de către judecători. Precizez că şi sistemul controlului de tutelă din Franţa, ca şi cel de la noi de altfel, duce în final, în faţa instanţei de contencios administrativ.

Autonomia locală, mai ales într-un stat unitar, nu poate fi concepută decât în anumite limite. Nu se poate admite ca într-un stat de drept să fie nesocotită legea, autoritatea executivului central sau a justiţiei datorită aplicării principiului autonomiei locale. Autonomia locală nu poate fi realizată decât în cadrul principiilor statului de drept, principiul autonomiei locale fiind unul dintre acestea. De aici legătura organică care trebuie să existe între autonomia locală şi lege, dintre interesele locale (comunale, orăşeneşti, municipale, judeţene) şi interesele naţionale exprimate prin lege. Aşa se explică de ce, în toate ţările democratice, la nivelul unităţii administrativ-teritoriale de nivelul cel mai înalt, a fost instituit un reprezentant al statului, al puterii executive, cu rolul de a veghea asupra aplicării legii de către autorităţile administraţiei publice locale, organizate pe baza autonomiei administrative. După sistemul francez, acest rol, la noi, l-a avut prefectul, situaţie reglementată şi de Constituţia adoptată în anul 1991, care la articolul 122, alin. 2, prevede: „Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local şi conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale, din unităţile administrativ-teritoriale”. Se observă că, pe baza principiului deconcentrării, are loc transferul unor atribuţii ale autorităţii centrale ca şi a dreptului de tutelă administrativă de la organele centrale ale statului (Guvernul) la reprezentantul local al acestuia (prefectul).  Prefectului i s-au stabilit sarcini de administraţie generală, cum ar fi coordonarea pe plan local a activităţii serviciilor teritoriale ale ministerelor, precum şi exercitarea controlului cu privire la legalitatea actelor administrative ale autorităţilor publice locale.

Soluţia din Constituţie şi din Legea administraţiei publice locale se poate spune că este o soluţie politică, prefectul ne apare ca fiind om politic (pe baza dreptului pozitiv), ce reprezintă Guvernul, fiind de înţeles că el este supus regulii jocului politici, ca oricare membru al Guvernului.

Prefectul este un organ unipersonal al administraţiei publice, investit cu o competenţă materială generală şi teritorială limitată la nivelul judeţului în care funcţionează. Articolul 106 din Legea nr. 69/1991, republicată, dispune: „Guvernul numeşte câte un prefect, ca reprezentant al său, în fiecare judeţ şi în municipiul Bucureşti”. Textul citat reia dispoziţiile cuprinse în articolul 122 (1) din Constituţie. Rezultă, deci, că prefectul este numit în funcţie printr-un act de autoritate, şi nu ales.

Potrivit articolului 106 din legea menţionată, „Prefectul este ajutat de un subprefect”. Existenţa subprefectului nu schimbă natura juridică a prefectului.

Condiţiile cerute de lege persoanei fizice pentru numirea în funcţia de prefect sau subprefect sunt prevăzute în articolul 106 din Legea nr. 69/1991, republicată, şi anume: „studii superioare şi vârsta de cel puţin 30 de ani”. Aceste condiţii sunt cumulative şi obligatorii, lipsa oricăreia atrăgând nulitatea actului de numire în funcţie.

Este de relevat totuşi, condiţia cetăţeniei române şi a domiciliului în România, impusă de articolul 16 din Constituţia României, potrivit căreia „funcţiile şi demnităţile publice, civile sau militare, pot fi ocupate de persoanele care au numai cetăţenia română şi domiciliul în ţară”.

Articolul 107 din Legea nr.69/1991, republicată, prevede o serie de interdicţii şi incompatibilităţi. În primul rând este precizat faptul că prefectul sau subprefectul nu poate fi în acelaşi timp deputat sau senator. O asemenea dispoziţie se coroborează cu prevederile articolului 68 din Constituţie potrivit cărora „calitatea de deputat sau de senator este incompatibilă cu exercitarea oricărei funcţii publice de autoritate, cu excepţia celei de membru al Guvernului”.

Din dublul caracter, politic şi administrativ al statutului prefectului, care, în acelaşi timp, este reprezentantul Guvernului şi realizează funcţii administrative importante, rezultă că acesta nu are nici o garanţie în ce priveşte cariera sa, care încetează odată cu existenţa Guvernului care l-a numit. Ori, un specialist în administraţia publică presupune o pregătire de specialitate şi garanţii de stabilitate. În practică, aspectul politic coexistă cu cel administrativ şi ambele sunt esenţiale.

După părerea d-lui prof. Emil Bălan, rămân actuale afirmaţiile făcute cu decenii în urmă de prof. Tarangul: „Administraţia modernă este complicată. Ea pretinde cunoştinţe şi experienţă. Astăzi nu se mai poate administra numai cu bunul simţ şi cu o minte sănătoasă... Administraţia modernă este o ştiinţă şi o artă, încât administratorii nu pot fi improvizaţi”.

Prefectul, ca reprezentant al Guvernului, potrivit legii, îndeplineşte următoarele atribuţii principale (articolul 110):

- asigură realizarea intereselor naţionale, respectarea legilor şi a ordinii publice;

- exercită controlul cu privire la legalitatea actelor administrative autorităţilor publice locale şi judeţene;

- avizează numirea sau eliberarea din funcţie a conducătorilor serviciilor publice ale ministerelor  şi ale celorlalte autorităţi ale administraţiei centrale organizate în judeţe şi în municipiul Bucureşti;

- dispune luarea măsurilor corespunzătoare pentru prevenirea infracţiunilor şi apărarea drepturilor cetăţenilor, prin organele legal constituite;

- răspunde, în condiţiile stabilite de lege, de pregătirea şi aducerea la îndeplinire a măsurilor de apărare care nu au un caracter militar; autorităţiile militare şi organele locale ale Ministerului de Interne au obligaţia să informeze pe prefect asupra oricăror probleme care pot avea importanţă pentru judeţ;

- prezintă, anual, Guvernului un raport asupra stării generale economice, sociale, culturale şi administrative a judeţului.

Cât priveşte dispoziţia potrivit căreia prefectul îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de lege, problema se pune sub două aspecte şi anume:

Un prim aspect îl constituie acele atribuţii, altele decât cele cuprinse în articolul 110, prevăzute chiar în Legea nr.69/1991 cum ar fi: convocarea consiliilor locale în şedinţa de constituire – articolul 16 alin.(1) - ; numirea şi eliberarea  din funcţie a secretarilor consiliilor comunale şi orăşeneşti  (articolul 52 alin. (1) ) ; convocarea consiliului judeţean în şedinţa de constituire – articolul 16 alin. (1), aplicabil potrivit articolului 62- ; asistarea la şedinţele delegaţiei permanente a consiliului judeţean – articolul 69- ; convocarea comisiei administrative – articolul 117.   

Cel de-al doilea aspect îl reprezintă atribuţiile pe care le exercită prefectul în temeiul prevederilor altor legi. 

Pentru îndeplinirea atribuţiilor ce-i revin, prevede articolul 113 alin. (1), prefectul emite ordine, în condiţiile legii. Ordinele prefectului sunt acte administrative de autoritate. Ele pot fi normative sau individuale. Am deprins această apreciere  din prevederile articolului 114 potrivit cărora, ordinul prefectului devine executoriu numai după ce a fost adus la cunoştinţa publică, prin afişare şi publicare când conţine dispoziţii normative, sau de la data comunicării, în celelalte cazuri – adică cele individuale. Precizarea că aceste ordine se emit „în condiţiile legii” înseamnă că ele trebuie să respecte întocmai condiţiile de fond şi formă care se cer pentru toate actele administrative, condiţii cuprinse în Hotărârea Guvernului nr. 390/1993, pentru aprobarea Metodologiei privind pregătirea, elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de acte normative. 

Pentru a emite ordine nu numai legale, ci şi documentate, alin. (2) al articolului 113 prevede că ordinele – prefectului – care stabilesc măsuri cu caracter tehnic şi de specialitate, sunt emise după consultarea organelor sau serviciilor de specialitate şi sunt contrasemnate de conducătorii acestora.

Prefectul pentru a-şi îndeplini atribuţiile, este încadrat într-o structură organizatorică, formată din funcţionari publici. Această structură organizatorică, având în frunte pe prefect, formează instituţia prefecturii. Ca element de bază al sistemului administraţiei publice, noţiunea de instituţie publică, este o entitate pe care prof. Al. Negoiţă o caracterizează drept colectivitate umană constituită pe baza şi în executarea legii, înzestrată cu mijloace materiale şi financiare, precum şi cu personalitate juridică şi competenţa necesară pentru a putea acţiona în vederea organizării exercitării legii.

În consonanţă cu această definiţie apreciem că organul reprezintă instrumentul de exprimare a voinţei juridice a instituţiei publice.